PPP模式(Public Private Partnership),又稱公私合伙制,是以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ),為建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施或者提供公共物品和服務(wù),由公共部門和私營部門共同承擔責任和融資風險的伙伴式合作模式。作為一種新型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運營模式,PPP模式的典型結(jié)構(gòu)一般是政府部門通過政府采購形式,與中標單位合作成立的項目公司簽定特許權(quán)協(xié)議,由項目公司負責具體合營項目的運營管理,包括籌資、建設(shè)及經(jīng)營。該模式本質(zhì)在于,政府通過給予私營公司長期的特許經(jīng)營權(quán)和收益權(quán),換取該企業(yè)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營進行投資。作為全球PPP項目規(guī)模最大、涉及領(lǐng)域最廣的國家,英國的PPP模式的適用領(lǐng)域,開始從公共產(chǎn)品向公共服務(wù)領(lǐng)域擴展,涉及國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。
首先,英國建立了完善的PPP模式制度
上世紀九十年代開始,英國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等領(lǐng)域應用PPP模式,并逐步建立起一套成熟的PPP模式管理制度,形成了完整的私營企業(yè)參與公共建設(shè)的推動機制。
第一,成立專業(yè)機構(gòu)規(guī)范管理。發(fā)達國家經(jīng)濟法規(guī)健全、政策透明度高,PPP項目運作較為規(guī)范。1992年,英國政府推動民間投資提案制度,引導私營企業(yè)參與公共基礎(chǔ)建設(shè)投資。1997年,英國工黨執(zhí)政,為了推動PPP模式發(fā)展公共事業(yè),設(shè)立專門機構(gòu)組織和協(xié)調(diào)相關(guān)事宜。2000年,英國成立了合作伙伴關(guān)系組織PUK(Partnerships UK),專門從事公共部門的PPP項目運作,為政府公共部門與私人部門搭建了合作平臺。2011年,英國財政部設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施局全面負責PPP項目。截止目前,英國形成了三級管理機構(gòu),共同負責PPP項目運作。一是英國財政部負責制訂政策及批準綱領(lǐng);二是由英國合伙經(jīng)營機關(guān)向公共部門提供私營機構(gòu)的專門知識及資源,以建立更好的合伙人關(guān)系,并協(xié)助公共部門落實PPP模式的重要目標;三是由公私營機構(gòu)合作署(由地方政府撥款成立的機構(gòu)),該署向由地方政府協(xié)會委任的董事局問責,并為發(fā)展公私營機構(gòu)合作的地方機關(guān)提供支持。
第二,確立完善的評價制度。英國總結(jié)了基建、醫(yī)療等領(lǐng)域的大量項目經(jīng)驗基礎(chǔ)上, 2004年英國財政部公布了《資金價值評估指南》、《定量評價用戶指南》。《資金價值評估指南》是在與公共、私營部門廣泛和深入地討論之后,財政部設(shè)計了項目資金價值最大化的程序框架,作為推動公共部門成本比較的重要方法;《定量評價用戶指南》包括兩部分內(nèi)容,第一部分是用戶指南,第二部分是工作案例,為采購當局的政府部門提供了一個數(shù)量分析工具,幫助政府部門通過對項目資金價值的評價,做出相關(guān)決策。其中,資金價值評價方法(VFM)通過比較不同方案下的潛在收益,選擇能夠提供最大資金價值方案。
在推動一個公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目前,無論資金來自公共部門或私營部門,英國政府均可進行前期可行性研究,目的是使公共部門的利益最大化,并對政府部門的職責進行梳理和定義,因為并不是所有公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目均適合采用PPP模式,這也是引進了”資金價值評估標準”作為評估公共基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和運營的重要原因。
其次,目前英國PPP項目發(fā)展成果豐碩
一是PPP項目規(guī)模龐大。目前,英國PPP項目的價值額和數(shù)量約占到全球的三分之一。1987年-2012年,英國一共批準PPP項目730個,其中650個在運營中,運營金額達540億英鎊。主要集中在交通、醫(yī)療和教育領(lǐng)域,從項目投資分布上看,交通占36%、醫(yī)療占19%、教育占14%、保障房占10%;從項目數(shù)量上看,醫(yī)療占32%、教育占24%、保障房占13%、交通占7%。在發(fā)達國家當中,英國PPP項目發(fā)展亦大幅領(lǐng)先。如1990-2006年,美國PPP項目在交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的融資規(guī)模為10億美元,而同期英國在該領(lǐng)域的PPP項目融資規(guī)模高達500億美元。
二是公共服務(wù)領(lǐng)域應用增加。目前,包括中國在內(nèi)的大多數(shù)國家,PPP模式的應用范圍主要集中在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,包括公路、地鐵、電廠、污水處理和垃圾處理等。目前,英國PPP項目的適用領(lǐng)域涉及一般公共服務(wù),并且向公共服務(wù)領(lǐng)域擴展,涉及國防、公共秩序、娛樂文化、教育等。2005年以后,這種趨勢更加明顯。無論從項目投資和數(shù)量上看,教育、衛(wèi)生領(lǐng)域的PPP項目占比均超過50%。
本文選取英國政府運用PPP模式建設(shè)的兩個項目進行分析。一是倫敦地鐵運用PPP模式。1997年,英國政府考察了多種方案,準備扭轉(zhuǎn)地鐵投資嚴重不足局面,最后用PPP模式對整個地鐵系統(tǒng)進行升級改造。經(jīng)過4年多的論證和試行,分別正式于2002年12月和2003年4月簽約, 倫敦地鐵公司將地鐵系統(tǒng)的維護和基礎(chǔ)設(shè)施供應工作以30年特許經(jīng)營權(quán)的方式轉(zhuǎn)給了三個基礎(chǔ)設(shè)施公司(分別為SSL、BCV和JNP公司,統(tǒng)一稱為PPP公司)。運營和票務(wù)依然由倫敦地鐵公司控制,基礎(chǔ)設(shè)施公司的回報由固定支付和業(yè)績支付兩部分組成。
二是英國保障房采用PPP模式。英國是住房保障體系比較完善的發(fā)達國家,同時PPP模式應用保障房運作較為成熟。解決保障性住房的融資,英國地方政府主要采取以下三種模式進行融資。一是大尺度轉(zhuǎn)移(Large Scale Voluntary Transfer,LSVT),地方政府將原有的大量公租房轉(zhuǎn)移到房協(xié),由房協(xié)通過私人貸款或者自有資金進行修繕,達到安居房標準;二是附屬管理機構(gòu)(Arm Length Management Organisation,ALMO),設(shè)立地方政府附屬的管理機構(gòu),專職建造和管理住房,主要提供維修、收租,利用政府授權(quán)管理,收入主要依賴政府撥款和租金收入。三是私人主動融資(The Private Finance Imitative,PFI),由政府部門和私人部門合作成立項目公司,由政府財政向私人部門提供融資貸款,用于保障房建設(shè)和維護,其中,中央政府主要承擔項目的建設(shè)和融資,項目公司負責支付修繕管理成本。
最后,借鑒英國經(jīng)驗,我國加快推動PPP模式發(fā)展
PPP模式成功推動了私營經(jīng)濟參與公共產(chǎn)品及服務(wù)的建設(shè)和運營,我國要建立相應的法規(guī)制度和工作機制,推動公私合營經(jīng)濟發(fā)展。
第一,發(fā)展PPP模式需要較完善的法律法規(guī)。作為一種長期合作關(guān)系,PPP模式發(fā)展需要完備的制度體系。目前,我國現(xiàn)行與PPP相關(guān)的法規(guī)政策多為部門規(guī)章或者地方性法規(guī),權(quán)威性不足,部分文件之間甚至相互矛盾。我國需要學習英國的管理經(jīng)驗,出臺國家級的法規(guī)政策來促進和規(guī)范PPP模式發(fā)展。一是對現(xiàn)行法規(guī)政策進行梳理。消除有沖突的制度障礙,進一步明確PPP項目操作規(guī)則,包括市場準入、政府采購、預算管理、風險分擔、流程管理、績效評價和爭議解決等。地方財政部門要緊密結(jié)合實際,積極推動構(gòu)建有利于鼓勵和引導社會資本參與PPP項目建設(shè)的制度環(huán)境,調(diào)動社會資本的積極性。二是由中央政府出臺PPP項目的評價標準及適用范圍,地方政府在基建等領(lǐng)域運用PPP項目才能有據(jù)可依,規(guī)范和降低公共項目的政策風險和投資風險。
第二,運用PPP模式推動基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),化解地方債風險。我國基礎(chǔ)設(shè)施主要是通過財政資金支持投資建設(shè)。近年來,由于我國各地政府通過地方融資平臺等方式,推動地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè),使得地方政府債臺高筑,地方債風險日益突出。因此,有必要在總結(jié)和學習英國在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的公私合營經(jīng)驗,實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投融資體制向市場化方向轉(zhuǎn)變,政府在基礎(chǔ)領(lǐng)域的地位和職能迫切需要轉(zhuǎn)變,充分運用PPP模式,引導社會資金進入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域,逐步減輕地方政府財政壓力。
第三,有選擇性地在醫(yī)療、保障房等”準公共服務(wù)”領(lǐng)域培育PPP項目。英國PPP模式發(fā)展歷程看,應用領(lǐng)域呈現(xiàn)規(guī)律性的變化,最初應用集中在硬經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,包括高速公路、鐵路,隨后逐步推廣到硬社會基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域,包括醫(yī)院、學校、保障房等。隨著我國PPP項目數(shù)量增多,運營經(jīng)驗的積累,通過公私合營的方式,引入競爭機制提升來”準公共服務(wù)”服務(wù)水平。目前,北京、深圳、蘇州在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域應用PPP模式已經(jīng)取得一定的經(jīng)驗,需要總結(jié)并進一步強化其在我國醫(yī)療領(lǐng)域的應用范圍。河南焦作等地在保障房建設(shè)方面有一定的PPP項目操作經(jīng)驗,需要研究相關(guān)政策,將PPP模式的運用在保障房領(lǐng)域,特別是缺口較大的公租房和廉租房領(lǐng)域。